工商社論》公地放領政策有待商榷

2023年農林漁牧產值僅佔GDP 1.5％，多數農民所得偏低，政府提供農地激勵生產的效果有限。公地放領後，未來還有多少受惠者還能繼續農地農用值得懷疑，反而不利我國農業發展。圖／本報資料照片

11月20日賴清德總統宣佈，將重啓公地放領政策，內政部已成立「公地放領審議會」，今年底前相關縣市將成立公地放領工作小組推動。惟該政策與農業永續發展有所牴觸，政府應謹慎。

租用國有土地作爲耕地爲我國相當重要的農作的來源，引用農業部農糧署「2023年農家戶口抽樣調查報告」統計，2023年全臺可耕作地面積共計509,236公頃。其中租用國有土地者爲37,242公頃，佔所有可耕作地的7.31％。

這些土地依據《國有耕地放租實施辦法》對符合特定資格者進行放租，由於放租有相關的規範，承租者須遵守其規定，符合「農地農用」原則，且多數國有耕地面積較私人耕地爲大且完整，有利於規模性耕作，已成爲我重要的農業生產來源，系農業穩定的力量。

「公地放領」是我國土地改革三大政策之一，與「三七五減租」、「耕者有其田」並列。當時實施的政策目的在於消除封建地主結構與土地集中，戰後臺灣農地大多爲政府公有地或大地主所有，大量農民爲佃農。

1950年代起，政府推動公地放領政策，將政府名下公有耕地分配給實際耕作的農民，使其成爲自耕農，消弭地主壟斷，提升社會公平。此舉強化農民生計與生產誘因，農民獲得土地所有權，利益與勞動直接掛勾，有助提高耕作、投資和土地利用效率，促進農業生產力。

政府又準備再度推動公地放領政策，總統府新聞稿指出，公地放領對象限制爲1976年9月24日前已合法取得耕種權利，迄今仍承租、符合國有耕地放領實施政策辦法，以協助自耕農取得農地，並處理歷史遺留下來的土地問題。

惟目前的經濟環境已與當年迥異，實施公地放領的1950年代，農業爲臺灣最重要的產業，其GDP佔比高達三分之一，農民佔總就業人口約六成，1955年農產品出口值佔總出口值的百分比爲92.8％之譜。當土地轉讓給農民後，佃農辛勤成果不必分享地主，進而大幅提高耕作的意願，對農業生產有積極效果。

今日製造業與服務業發展快速，2023年農林漁牧產值僅佔GDP 1.5％，多數農民所得偏低，政府提供農地激勵生產的效果有限。公地放領後，未來還有多少受惠者還能繼續農地農用值得懷疑，反而不利我國農業發展。

首先，我國農地違規使用相當嚴重，已威脅農業發展，諸如農地引入違法工廠；農地興建非法豪華農舍；農地成爲廢棄物棄置場等問題相當普遍。公地放領後，上述亂象是否會發生在放領地上，必須深思。

其次，我國農地經過繼承、分割等過程，耕地規模偏小且碎片化，農戶平均耕地規模僅約0.72公頃，難以規模化經營，機械化與現代農技投入效率低，影響整體產業競爭力。同樣地，放領地很快就會發生此問題，國有農地規模優勢將不復見。

另外，縱然依據內政部規劃，限達近半世紀承租者始得申請，符合此次公地放領的土地，僅有約二千公頃土地，影響相對有限。但依據過去的經驗，接近條件者（如租用滿四十年、三十年甚至十年國有耕地者），也可能透過民意代表或遊說，要求比照辦理，如此一來，衝擊層面將大舉擴大，恐將演變成農地浩劫。

最後，我國糧食自給率幾乎呈現逐年下降的趨勢，以熱量計算的自給率從1965年的73％跌至2024年的30.74％，高度仰賴進口糧食。當國際持續警告臺海爆發衝突機率上升之際，一旦發生兩岸封鎖或航運中斷，糧食安全將首當其衝，亟待改善糧食供應韌性。該政策若推動將減損我農地使用效率，可能造成我農產進一步減少，加劇問題惡化。基於以上理由，公地放領弊大於利。政府倘要肯定長期承租戶的貢獻，租賃國有農地達一定年限者，租金得享有折扣，即可達到效果，並無低價放領之必要。